韌性城市，指城市能夠憑自身的能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并能夠合理調(diào)配資源，從災(zāi)害中快速恢復(fù)過來。雨季來臨，城市可以像海綿般“呼吸吐納”；突發(fā)自然災(zāi)害，社會可以快速廣泛動員；災(zāi)后復(fù)產(chǎn)重建，可以高效恢復(fù)正常生產(chǎn)生活秩序……這些都是城市韌性的體現(xiàn)。近年來，暴雨、臺風(fēng)等極端天氣引發(fā)的自然災(zāi)害造成無法預(yù)測的“黑天鵝式”風(fēng)險增多，尤其是北京、深圳、上海等超大型城市，遇到突如其來的自然災(zāi)害容易導(dǎo)致一連串鏈?zhǔn)椒磻?yīng)和放大效應(yīng)。

       5月12日，是全國防災(zāi)減災(zāi)日。如何讓城市的通信、能源、交通、防洪等生命線基礎(chǔ)設(shè)施保持穩(wěn)定，憑借自身能力預(yù)防及減緩各種壓力和沖擊，并且迅速從中恢復(fù)？各地在城市建設(shè)中，如何使城市像彈簧般有張有弛，更加“韌性”？回答這些問題的，既有北上深等一線城市，也有四川廣元、浙江諸暨等中小城市。

一、極端天氣頻發(fā)，挑戰(zhàn)城市應(yīng)對能力

       春夏之交，北方艷陽高照，南方風(fēng)急雨驟。“華南地區(qū)每年都會經(jīng)歷臺風(fēng)、暴雨，但像今年這樣前汛期降雨集中期長達數(shù)十天的情況確實罕見。”廣東省地質(zhì)環(huán)境總站地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測與應(yīng)急科高級工程師張偉說。受強盛偏南氣流異常持續(xù)維持在華南沿海的影響，深圳這座地域狹小、人口稠密的超大型現(xiàn)代城市能否應(yīng)對內(nèi)澇、洪水等自然災(zāi)害及地質(zhì)災(zāi)害隱患帶來的挑戰(zhàn)？從家步行10分鐘，進地鐵11號線直達寫字樓。這是住在深圳市南山區(qū)的左倩日常通勤的路線。“以前下大雨走路，要邊走邊跳，避開坑坑洼洼里的積水。現(xiàn)在排水通暢，人行道幾乎看不見水坑。”左倩說。

       從4月18日遭遇強降雨以來，深圳市多部門連續(xù)多日發(fā)布提醒，如房屋條件較差或在路上遭遇險情，市民可就近前往全市常設(shè)的582個應(yīng)急避難場所。為應(yīng)對極端災(zāi)害性天氣頻發(fā)的情況，構(gòu)建應(yīng)急疏散救援空間體系，拓展國土空間韌性，2020年以來，深圳市大力推進自然災(zāi)害防治9項重點工程建設(shè)，治理123處內(nèi)澇積水點、70多處地質(zhì)災(zāi)害隱患點和40多處有防汛隱患的與各類物業(yè)合建的地鐵出入口。

       2023年7月，由深圳市規(guī)劃和自然資源局、市應(yīng)急管理局牽頭的《深圳市應(yīng)急疏散救援空間規(guī)劃（2021—2035年）》實施，旨在強化城市空間資源的功能復(fù)合和整合利用，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型、加快打造國際一流安全韌性發(fā)展示范城市。

       深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心市政規(guī)劃所（韌性城市研究室）所長魏杰介紹，該規(guī)劃的一項重要內(nèi)容是建立綜合性應(yīng)急避難場所體系，以實現(xiàn)多災(zāi)種綜合應(yīng)對、多資源綜合利用、多功能綜合配置、多人群綜合適用的目標(biāo)。公園綠地、廣場、體育場館等空間資源被整合利用，規(guī)劃布局24處中心避難場所、150處普通長期固定避難場所等，可滿足約228萬人中長期避難。實踐中，韌性城市建設(shè)不能“腳踩西瓜皮，滑到哪兒算哪兒”。“深圳市的規(guī)劃充分考慮城市多災(zāi)種復(fù)合應(yīng)對，突破了傳統(tǒng)單災(zāi)種情景評估局限，為提升深圳等超大城市安全韌性能力開辟了新路徑。”深圳市城市公共安全技術(shù)研究院副院長況凱騫說。

       我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一。2024年5月，《第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查公報》顯示，截至2023年12月底，全國共登記在冊滑坡隱患點13.2萬處、崩塌隱患點8.2萬處、泥石流隱患點3.3萬處。全國地質(zhì)災(zāi)害極高風(fēng)險區(qū)面積為35.6萬平方千米，高風(fēng)險區(qū)面積為83.3萬平方千米，中風(fēng)險區(qū)面積為92.5萬平方千米，分別占全國陸地面積的3.7%、8.7%和9.6%。《黑天鵝》的作者塔勒布在書中寫道：“黑天鵝總是在人們料想不到的地方飛出來。”近年來，隨著極端氣候事件的增多，給城市治理帶來“黑天鵝式”風(fēng)險加劇，韌性城市建設(shè)成了應(yīng)對“黑天鵝事件”的有力手段——雨季來臨，城市可以像海綿般“呼吸吐納”；突發(fā)自然災(zāi)害，社會可以快速廣泛動員；災(zāi)后復(fù)產(chǎn)重建，盡快恢復(fù)正常生產(chǎn)生活秩序……

       國際韌性城市聯(lián)盟曾對韌性城市概念提出四方面內(nèi)容：一是技術(shù)韌性，指城市的通信、能源、供排水、交通、防洪和防疫等生命線基礎(chǔ)設(shè)施要有足夠的韌性，以應(yīng)對不測風(fēng)險；二是經(jīng)濟韌性，即當(dāng)外部經(jīng)濟形勢急劇變化，或某種原材料供應(yīng)停擺的時候，城市具有應(yīng)對的韌性力量，還能夠運轉(zhuǎn)自如；三是社會韌性，當(dāng)大的事件（或災(zāi)難）來臨時，城市社會和民眾能保持冷靜不恐慌、不放大危險；四是政府韌性，政府在任何情況下都能服務(wù)市民、率領(lǐng)民眾抗擊災(zāi)難，維持正常的功能運行和社會秩序。從“抗災(zāi)”走向“耐災(zāi)”，是韌性城市建設(shè)提升城市靈活性、安全性、保障可持續(xù)發(fā)展的時代要求。一旦災(zāi)害發(fā)生，如何合理地調(diào)配資源，更快恢復(fù)生活和生產(chǎn)秩序？

       2023年海河“23·7”流域性特大洪水后，北京全面啟動恢復(fù)重建，以“一年基本恢復(fù)、三年全面提升、長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展”為總思路，將重建工作與韌性城市建設(shè)結(jié)合起來。2024年2月，《北京市韌性城市空間專項規(guī)劃（2022—2035年）》獲批，提出中心城區(qū)應(yīng)重點強化城市安全設(shè)施建設(shè)，加強生命線系統(tǒng)安全運行保障，保障城市災(zāi)時基本功能正常運行。2024年5月，《石景山區(qū)安全韌性城市（單元）專項規(guī)劃》作為全市首個區(qū)級韌性城市規(guī)劃編制完成，選取模式口西里北區(qū)社區(qū)等5個韌性單元共9個社區(qū)作為首批安全韌性社區(qū)建設(shè)示范樣板。

       5月6日，在北京市房山區(qū)十渡鎮(zhèn)政府臨時辦公點，北京市規(guī)劃和自然資源委員會房山分局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹了推進山區(qū)城鎮(zhèn)韌性能力提升的舉措：一方面是系統(tǒng)謀劃，構(gòu)建“兩帶三廊、三團多點、溝域穩(wěn)固串聯(lián)、村莊有機輻射”的防災(zāi)空間格局；另一方面是分層研究，會同責(zé)任雙師和公益團隊，形成統(tǒng)籌全局、面向?qū)嵤┑亩鄬蛹墳?zāi)后恢復(fù)重建研究體系。

二、韌性與技術(shù)，構(gòu)建城市治理新系統(tǒng)

       提升城市韌性，需要城市生命線上的各個環(huán)節(jié)都具有“柔性”，在面對突發(fā)災(zāi)害時發(fā)揮靈活性。浙江大學(xué)韌性城市研究中心主任王乃玉認(rèn)為，城市的任何一個關(guān)鍵薄弱節(jié)點遭到?jīng)_擊、破壞，都可能像多米諾骨牌一樣造成全盤崩潰。科技撐起城市發(fā)展的“天際線”，也夯實人民城市的“地平線”。在韌性城市建設(shè)中，人、物、信息、時間構(gòu)成了超大城市動態(tài)有機的智慧生命系統(tǒng)。

       上海市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，近年來，上海一直在城市管理運營精細(xì)化上下功夫，增加智慧基礎(chǔ)設(shè)施投入，大力發(fā)展數(shù)字化、人工智能，加速建設(shè)升級硬件設(shè)施，使城市安全、應(yīng)急處置能力、治理效能不斷提升，風(fēng)險防范能力增強。同時，采取城市安全風(fēng)險分級分類管控的方式，制定風(fēng)險管理清單，編撰風(fēng)險預(yù)警藍皮書，并深化隱患排查治理，建立健全城市應(yīng)急管理體系。

       北京市突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)2019年建成運行以來，運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、遙感、GIS、北斗等技術(shù)，結(jié)合10個山區(qū)477處重要突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害隱患點，布設(shè)1889臺（套）專業(yè)設(shè)備，構(gòu)建起數(shù)據(jù)管理、動態(tài)展示、預(yù)警分析等8大模塊，實現(xiàn)對監(jiān)測點的動態(tài)管理和精準(zhǔn)防控。“目前，北京市實現(xiàn)了地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險預(yù)警到鎮(zhèn)、鄉(xiāng)，道路沿線崩塌災(zāi)害預(yù)警到路段，泥石流災(zāi)害預(yù)警到溝。”北京市地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院地災(zāi)防治部主任南赟介紹。

哪里是內(nèi)澇易發(fā)區(qū)？遇到汛情該往哪兒撤離？哪條轉(zhuǎn)移路線最安全？為防患于未然，北京市規(guī)自委基于數(shù)字孿生技術(shù)還建立了城市內(nèi)澇模擬模型，以首都功能核心區(qū)為重點，反演內(nèi)澇積水的位置、面積和積水深度，繪制出核心區(qū)內(nèi)澇風(fēng)險圖，在每年汛前將數(shù)據(jù)共享給應(yīng)急、水利等部門。

       2023年，《深圳市推進自然災(zāi)害防治體系和防治能力現(xiàn)代化建設(shè)安全韌性城市的指導(dǎo)意見》出臺，全鏈條系統(tǒng)提出74項防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重點任務(wù)清單，長短結(jié)合、標(biāo)本兼治提升城市安全韌性水平。依托2020年上線的“深圳應(yīng)急一鍵通”App，對全市4.1萬名“三防”（防汛、防旱、防臺風(fēng)）責(zé)任人進行一鍵管理。

       韌性城市建設(shè)不是對超大城市治理的“單獨命題”，而是城鎮(zhèn)化過程中所有城市共同面對的“成長任務(wù)”。2023年11月，首批聯(lián)合國“創(chuàng)建韌性城市2030”國內(nèi)入選城市名單公布，四川省廣元市位列其中。這座西南小城位于龍門山區(qū)、米倉山區(qū)等山區(qū)交匯地帶，區(qū)內(nèi)山高坡陡谷深，是四川省地質(zhì)災(zāi)害較為嚴(yán)重的區(qū)域。多年來，廣元市通過建立跨區(qū)聯(lián)防聯(lián)控、“30123”預(yù)警叫應(yīng)機制等，做到風(fēng)險聯(lián)防、預(yù)警聯(lián)控、響應(yīng)聯(lián)動，增強城市應(yīng)對地災(zāi)風(fēng)險的“彈性”和“韌性”。

       2024年3月，聯(lián)合國減災(zāi)署公布了“世界韌性示范城市”名單，浙江省諸暨市成為國內(nèi)首個獲此殊榮的城市。近年來，諸暨市編制了海綿城市、國家森林城市等城市規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展計劃，為城市發(fā)展和韌性建設(shè)提供有力支撐。根據(jù)規(guī)劃，該市不斷加強城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)文明、智慧治理體系等方面建設(shè)，提升城市抵御自然災(zāi)害、適應(yīng)氣候變化、保障民生福祉等能力。

三、公眾與社區(qū)，韌性城市的“軟支撐”

       有了科學(xué)規(guī)劃的國土空間布局、應(yīng)急用地留白等“硬資源”，韌性城市建設(shè)還需要加強社區(qū)組織動員能力、增強公眾防災(zāi)減災(zāi)意識和本領(lǐng)等“軟支撐”。作為城市治理的“最后一公里”，社區(qū)成為公眾參與韌性城市建設(shè)的重要平臺。

       “桐馨園小區(qū)附近邊坡部分遮擋布被風(fēng)雨吹散破損，會不會有滑坡風(fēng)險？騎電動車經(jīng)過，心慌慌。”5月3日，看到市民在社區(qū)平臺的留言后，羅湖區(qū)蓮塘街道長嶺社區(qū)工作人員立刻匯報，與地災(zāi)技術(shù)人員一同前往現(xiàn)場踏勘。“網(wǎng)友反映的是核龍線9號邊坡滑坡交通搶險工程。目前邊坡整體穩(wěn)定、排水通暢，無裂縫疏松等情況。”深圳市規(guī)劃和自然資源局羅湖管理局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。深圳市龍崗區(qū)吉華街道翠湖社區(qū)也在日常巡檢中專設(shè)“邊坡臺賬”，對地質(zhì)災(zāi)害隱患重點處置。

       深圳局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2007年，深圳啟動全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建，于2023年年底實現(xiàn)全覆蓋。全市677個社區(qū)成功創(chuàng)建深圳綜合減災(zāi)社區(qū)，創(chuàng)建達標(biāo)率100%；175個社區(qū)成功創(chuàng)建全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)。深圳市福田區(qū)搭建地質(zhì)災(zāi)害視頻監(jiān)控、深目·視綜平臺與高空鷹眼等各類監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。下一步，深圳的綜合減災(zāi)示范社區(qū)將有2.0版本——“韌性社區(qū)”，持續(xù)提升基層綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。

        2018年，上海開始以“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”這“兩張網(wǎng)”，作為牽引城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“牛鼻子”，以智能化為突破口，推動治理模式創(chuàng)新、治理方式重塑、治理體系重構(gòu)。經(jīng)過數(shù)年發(fā)展完善，如今上海市借助“一網(wǎng)統(tǒng)管”工程，推動城市治理模式和體系的變革與重構(gòu)。例如，建立城市運行數(shù)字體征系統(tǒng)，實現(xiàn)對城市運行風(fēng)險的智能感知，用數(shù)字化方式輔助城市管理主體決策，實現(xiàn)從市到社區(qū)的多層治理主體賦能，進而實現(xiàn)城市的韌性治理目標(biāo)，重塑城市韌性。上海市政府辦公廳城運規(guī)劃處相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這幾年，上海不斷運用數(shù)字孿生等新技術(shù)，賦予城市更多的“智慧認(rèn)知”“智慧分析”“智慧研判”能力。目前，上海城市治理中已有不少場景使用了數(shù)字孿生技術(shù)，小到橋梁、高架、隧道等基礎(chǔ)設(shè)施的裂縫，以及每一個窨井蓋、消防栓、檢測器的實時情況，都能精準(zhǔn)捕捉，不斷提升城市運行管理和突發(fā)事件處置效率。

       北京市規(guī)自委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，建設(shè)鄰里自治互助的韌性社區(qū)生活圈，是《石景山區(qū)安全韌性城市（單元）專項規(guī)劃》的重點內(nèi)容之一。“例如，在模式口西里韌性單元中，重點規(guī)劃了截洪溝、設(shè)置雨水調(diào)蓄池、整治地災(zāi)隱患點，進行安全風(fēng)險隱患治理；建設(shè)社區(qū)韌性中心和應(yīng)急疏散體系等。”該負(fù)責(zé)人稱。受海河“23·7”流域性特大洪水影響，北京市房山區(qū)十渡鎮(zhèn)受災(zāi)嚴(yán)重，在災(zāi)后重建中，該區(qū)首次將“安全應(yīng)急小屋”概念融入災(zāi)后新建的公共服務(wù)設(shè)施項目。北京市規(guī)自委房山分局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“‘小屋’平時是社區(qū)服務(wù)中心，應(yīng)急情況下可提供區(qū)域供電、供水、采暖、通信等保障。應(yīng)急物品庫存可滿足200人至少兩周的基本生活需求，是名副其實的‘生命方舟’。”

       同樣遭受洪水侵襲的北京市門頭溝區(qū)沿河口村整村易地搬遷安置。在災(zāi)后重建中，門頭溝區(qū)強化數(shù)字化手段、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在應(yīng)急指揮、城市管理、重要設(shè)施建設(shè)等方面的應(yīng)用，推動安全韌性城市建設(shè)與智慧城市建設(shè)相貫通。今年“五一”假期，沿河口村村民高然為新家鋪了地磚：“最近天兒好，給新家具通通風(fēng)、散散味，等倆月就搬家。