（來源：新基建投融圈）

作者：呂婧、吳次芳、肖武、易杭

核心提示

全域土地綜合整治已由國土空間治理的局部試點，升級為落實國家重大戰略的重要工具和平臺。本文認為，全域土地綜合整治的邏輯本質在于：以“安全—發展—民生”為導向，通過空間全要素的系統性重構，實現守住保護底線、促進高質量發展與調節經濟周期的綜合治理目標。同時，本文從國家發展邏輯出發，厘清了全域土地綜合整治的三大作用機制：在價值和目標層面，賦能保護與發展；在空間治理層面，通過人地關系的動態優化配置解決現實矛盾；在轉型發展層面，發揮逆周期投資與跨周期空間儲備的經濟調節功能。

本文引用信息

呂婧,吳次芳,肖武,易杭.全域土地綜合整治的頂層邏輯[J].中國土地,2025(12):4-9.

當今世界正經歷百年未有之大變局，全球化格局重塑、氣候變化加劇與地緣政治沖突頻發，使得國家安全與可持續發展面臨前所未有的挑戰。作為國家治理的基本載體，國土空間在應對經濟轉型、生態修復與城鄉協調發展中發揮著關鍵作用。隨著我國新型城鎮化、鄉村振興與生態文明建設協同推進，土地利用方式正在發生深刻變革。2019年，全域土地綜合整治試點工作啟動。2024年8月，自然資源部印發了《關于學習運用“千萬工程”經驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》，標志著全域土地綜合整治已從試點探索轉入全國全面推進的新階段。在此背景下，亟須從國家安全和發展的邏輯層面厘清其核心定位與發展方向。構建全域土地綜合整治的頂層邏輯分析框架，不僅是對現有國土空間治理理論體系的補充與豐富，更是為該工作的規范化、系統化推進提供科學依據與方向指引，以促進政策措施的精準落地與效能的最大化提升?；趪覒鹇孕枨笈c現實挑戰，本文試圖從保護與發展、人口適配、經濟調節三個維度解構全域土地綜合整治的頂層邏輯，并探討其落地路徑。

全域土地綜合整治的概念與內涵

概念辨析。土地整治是全域土地綜合整治這一概念體系的基礎，該概念的形成經歷了從單一目標到系統治理的演進歷程，其內涵隨著國家發展階段與治理需求的提升而持續深化。根據行業標準《土地整治術語》，土地整治是為滿足生產、生活和生態功能需求，對未利用、低效、損毀、退化土地進行綜合治理的活動。此階段的工作核心聚焦于土地要素本身，側重通過工程技術手段實現耕地數量與質量的雙重提升，具有鮮明的單一目標和項目化特征?？梢?，當時土地整治是國家落實“占補平衡”政策，保障糧食安全的重要工具。

隨著城鄉發展矛盾的復雜化，在國土空間治理的語境下，這一概念逐步擴展為土地綜合整治。其重心從單一的土地要素，轉向對建設用地、農用地及未利用地的系統統籌治理，并開始關注空間格局的優化，旨在解決城鄉建設用地結構失衡、土地資源區域間優化配置等復雜問題，也成為了保障耕地總量平衡、實現建設用地供給以及土地節約集約利用的重要抓手。

當前，在國土空間治理體系現代化目標要求下，全域土地綜合整治成為面向新時期諸多空間和社會問題的系統化解決工具。全域土地綜合整治定義為：在一定尺度的國土空間范圍內，系統開展空間布局優化和要素配置，統籌推進農用地整治、建設用地整理、生態保護修復和特色整治等活動總稱。它以全域土地及自然資源為整治對象，旨在整體改善區域空間要素配置、系統防治土地退化并滿足新的功能需求，是落實國土空間規劃和城鄉統籌發展戰略的重要工具。

全域土地綜合整治是對土地整治的繼承，更是突破與創新，標志著治理范式發生了根本性轉變。其核心特征體現在五個維度，包括：目標的多維性，即強調對產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕及鄉村振興、城鄉融合發展、生態文明建設等多目標的支撐作用；空間的整體性，即不再僅限單塊地，而是以鄉鎮或片區進行統籌實施；內容的綜合性，即對“山、水、林、田、湖、草、村”進行多要素治理，統籌優化國土空間布局；實施的協同性，即不僅是單一的農用地整治工程技術活動，而是農用地整治、建設用地整理、生態保護修復、歷史文化保護、特色產業導入等多類項目的統籌，是落實國土空間規劃并開展適應性調整的活動；投融資多元性，即不是單純的政府投入，而是中央地方財政資金、政策性金融資金、社會資本等協同的多元投融資方式。

頂層邏輯的核心內涵。全域土地綜合整治制度設計的基礎邏輯是建立在國家生態文明建設和國土空間治理體系現代化等基礎理念之上，國家通過統一行使全民所有自然資源資產所有者職責和國土空間用途管制與生態修復職責（即“兩統一”職責），為全域整治提供堅實的制度基礎，確保相關工作在國土空間規劃框架下得以有序推進。同時，人與自然生命共同體的理論為其提供了根本遵循，指導其實踐必須堅持系統思維，將生態保護與資源利用統籌考量，實現人與自然的和諧共生。由此，全域土地綜合整治頂層邏輯的核心內涵，是國家在“生命共同體”理念和人民至上的價值導向驅動力、“兩統一”職責的統籌力、經濟周期調節的發展力等共同作用下，以土地為核心載體，通過統籌全域全空間全要素配置，實現“安全—發展—民生”多重戰略目標的系統性治理。這體現了國家對國土空間保護、利用與發展的頂層設計與長遠謀劃，反映了治理范式從資源要素驅動向國土空間系統治理的根本性轉變（見圖1）。

全域土地綜合整治的平衡邏輯：多維賦能與現實適配，實現保護與發展的戰略平衡

全域土地綜合整治的頂層邏輯，在實踐層面展現為通過多維賦能，實現保護與發展這一核心關系的戰略性平衡，并精準適配于當前國土空間利用中的突出矛盾。所謂“多維賦能”，是指并非單一、僵化的指令，而是通過制度、規劃、資本與技術等多種手段，為不同區域、不同發展階段的土地綜合 整治注入能力與動能，使其能夠因地制宜地服務于“安全—發展—民生”的核心目標。而“現實適配”則強調，這一賦能過程必須緊密對接并精準響應我國國土空間治理中最緊迫、最突出的現實挑戰，其核心使命在于破解保護與發展之間看似對立的“二元悖論”，尋求并實現一種動態的、高水平的戰略平衡。這種平衡不是簡單的“一半保護、一半開發”，而是在堅守糧食安全與生態安全這一不可動搖的保護底線前提下，通過空間結構的優化與資源利用效率的提升，為高質量發展開拓出新的內在空間與路徑，最終將保護的要求轉化為發展的新范式。

賦能“安全”，堅守糧食安全與生態安全底線，筑牢國家發展根基。全球氣候變化威脅糧食安全，確保糧食安全就是守護國家安全。《第三次氣候變化國家評估報告》和中國氣象局數據顯示，過去幾十年我國400毫米和800毫米等降水量線有明顯向西和向南發生移動的趨勢，未來的氣候變化可能導致我國三大主糧減產約10%。面對這些挑戰，全域土地綜合整治已成為抵御糧食安全危機的戰略手段：通過實施耕地墾造、提質改造、高標準農田建設等，實現耕地數量有增加、質量有提升；通過實施耕地及永久基本農田調整置換、“小田并大田”等措施，推動零碎、散亂耕地升級為“優質、集中、連片”農田；通過開展生態化設施建設和生態友好型種植方式，實現農田生態化改造。

生態安全是國家安全的重要基礎。生態保護修復也是全域土地綜合整治的關鍵任務，其通過將整治騰退出的建設用地，因地制宜恢復為林地、草地、濕地，可以提升區域生態系統碳匯能力，助力實現碳達峰碳中和目標，筑牢國家發展的空間保障。

賦能“發展”，激活土地資源價值，助力高質量發展與城鄉融合。全域土地綜合整治是一種土地要素配置新模式，從主要依賴自上而下的計劃配置，逐步發展為結合地方自下而上的發展需求，通過多元化投入和多項政策支持，實現上下聯動的自然資源要素供給和需求“握手”匹配對接平臺。全域土地綜合整治以鎮域為基本實施單元，綜合運用耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤、農村集體經營性建設用地入市等政策工具，構建鎮村空間資源按需騰挪、有序流動機制，整鎮推進、鎮村聯動盤活存量用地，騰出優質連片發展空間，促進區域之間、城鄉之間要素雙向流動和協調發展。其整治過程不僅關注農業空間的產能提升，也注重城鄉空間的結構優化與功能融合，為產業升級、城鄉融合與區域協調提供空間保障。

賦能“民生”，回應人民對美好生活的需求，提升城鄉空間品質與生活幸福感。全域土地綜合整治通過顯化農村地區資源資產價值，補齊鄉村發展要素短板，改善基礎設施和投資經營環境，有序承接關聯產業，培育壯大鄉域經濟。政府引導加快推動集體經營性建設用地入市、耕地占補平衡等土地政策改革，建立健全城鄉要素平等交換機制，使城鄉居民擁有平等發展權益，公平享受改革發展成果。增加農村居民的經濟收入、改善農村人居環境、保護與傳承農村傳統文化等,應成為新時期全域土地綜合整治統籌實施的核心任務。

全域土地綜合整治的治理邏輯：人地動態優化配置實現空間治理

頂層邏輯下的空間治理核心在于實現人地關系的動態優化配置，即通過全域土地綜合整治，在空間結構重構中協調人口分布、土地利用與產業布局之間的關系，使空間資源配置更具效率、公平與韌性。筆者認為，頂層邏輯下的空間治理并非單一維度的土地整理工程，而是以“人—地—業”系統耦合為核心的綜合治理過程，通過系統性重構國土空間格局來應對鄉村空間收縮、農地細碎化與人口結構變遷等多重挑戰，體現了國家實現城鄉融合與鄉村振興的戰略決心。

鄉村空間優化和低效建設用地整理應對鄉村自然衰減。鄉村自然衰減是城鎮化進程中人口由鄉至城單向流動的客觀結果，直接表現為農村常住人口減少、建設用地利用粗放乃至閑置，形成了大量的“空心村”。全域土地綜合整治可通過主動的村莊整治與空間優化，對鄉村地域系統進行結構性、功能性的重組與升級，將“減法”轉化為提質增效的“加法”，從而實現鄉村空間的戰略重構與價值再生。

具體策略和方法主要包括以下幾點。一是盤活鄉村用地空間，推動“空心村”治理?！翱招拇濉钡某霈F是城市化進程中難以避免的現象，我國農村“空心化”現象較為嚴重。根據國家統計局數據統計，截至2024年年底，全國農民工總量接近3億人，且從1985年至今的40年里，全國自然村數量減少約150萬個，行政村數量減少近50萬個。全域土地綜合整治通過宅基地復墾、村莊整合與閑置地再利用，可有效盤活存量土地資源，增加耕地與生態用地比例，治理空心村問題。

二是優化鄉村空間用地布局，促進人居環境升級。人居環境改善是鄉村空間重構的重要目標。全域土地綜合整治要根據人口流動規律和集聚趨勢，重新優化村莊布局體系，重點建設中心村和特色村，形成“中心帶動、多點支撐”的鄉村聚落新格局。在人口集聚區，其可按照現代化社區標準配套基礎設施和公共服務設施，推動水、電、路、訊等基礎設施向農村延伸，教育、醫療、養老等公共服務向農村覆蓋。同時，其實施要注重保留鄉村風貌特色和地域文化特征，避免“千村一面”的建設模式，打造既有現代生活品質又保留鄉土氣息的宜居空間。

三是推進確權登記，提供產權制度保障。產權明晰和權益保障是整治工作順利推進的制度基礎。全域土地綜合整治通過加快推進農村宅基地使用權、集體建設用地使用權和農房一體權的確權登記工作，并建立健全公平合理的土地增值收益分配機制，為后續的流轉、退出和利益分配提供法律依據，確保政府、村集體和農民在整治過程中能夠合理分享土地增值收益。其中，尤其要保障農民在宅基地退出、土地流轉等環節的知情權、參與權、表達權和監督權，防止“被上樓”“被失地”等現象發生。

集中連片與規模經營破解農地細碎化。農地細碎化是我國農業生產面臨的核心制約因素之一，直接影響農業現代化進程和糧食安全保障能力。全域土地綜合整治通過系統性的空間整合和制度創新，為破解這一難題提供了有效路徑。

一是土地整合與流轉。農地細碎化不僅制約農業生產效率，還增加農業生產成本。全域土地綜合整治可通過推動土地整合與流轉，實現零散耕地集中連片，為農業規?；C械化發展創造條件。同時，全域土地整治還通過配套完善土地流轉機制，建立健全縣鄉村三級土地流轉服務體系，為新型農業經營主體開展規模化經營創造有利條件。在具體實施中，要注重保護小農戶權益，通過“確權確股不確地”等創新方式，在保障農民土地權益的同時，實現規模化經營。

二是農業經營模式創新。全域土地綜合整治通過促進多元主體的新型農業培育，推動農業現代化轉型。土地集中連片為農業經營體系創新奠定了基礎。其實施要大力培育家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體，引導土地從分散利用向集約經營轉型。同時，要創新農業社會化服務體系，為各類經營主體提供全產業鏈服務支持。

三是耕地多功能利用。在保障糧食生產的前提下，要充分挖掘耕地的多種功能價值，提升土地利用效益。全域土地綜合整治可將農業生產與生態保護、休閑觀光等功能有機結合，構建“耕地+生態”“耕地+文化”“耕地+休閑”等復合型利用體系，使土地不僅是生產資料，更成為生態服務與文化體驗的綜合載體。

適配人口結構變遷要兼顧流動與穩定需求。人口結構的深刻變化對國土空間布局提出了新的要求。全域土地綜合整治可通過精準把握人口流動規律和結構特征，實現城鄉人口與土地的合理匹配。

一是優化提升生活用地空間，服務人口城鎮化發展。全域土地綜合整治工作可統籌安排城鎮建設用地規模與布局，重點保障安置住房、基礎設施和公共服務設施用地需求；通過城鄉建設用地增減掛鉤等政策工具，為進城農民提供安居住房和就業空間；在促進其更好地融入城市生活的同時，還可通過建設保障性住房、提供租房補貼等方式，解決農民工群體住房困難等問題，保障其居住權益。

二是適度引導產業項目落地，支撐鄉村振興人才在地發展。全域土地綜合整治可與鄉村產業振興深度融合，通過引導鄉村產業多樣化、基礎設施完善化與生態環境優質化，構建宜居、宜業、宜游的綜合空間環境，從而增強鄉村對青年人才、返鄉創業群體和專業農民的吸引力，為各類人才返鄉入鄉創業創造良好條件。

三是預留養老用地空間，助力應對老齡化。全域土地綜合整治可將養老服務設施建設作為重要內容，在村莊布局優化中充分考慮老年人的生活需求，通過建設老年活動中心、日間照料中心等設施，完善鄉村養老服務體系；通過推進住房適老化改造，改善老年人居住條件；通過醫養結合模式創新，提升農村養老服務質量；同時，還可發揮鄉村生態環境優勢，發展鄉村康養產業，打造康養宜居空間，實現養老保障與產業發展的有機結合。

全域土地綜合整治的經濟邏輯：逆周期與跨周期的戰略工具

全域土地綜合整治的經濟調節功能，關鍵在于周期匹配，平衡短期刺激與長期空間韌性，在經濟轉型周期中保持經濟運行的穩定性與可持續性，體現了國家將土地要素作為宏觀調控重要抓手的戰略考量。這一功能的充分發揮，既依賴于國家對土地資源的統籌配置能力，也需要建立可持續的資金保障和利益分配機制，從而確保整治工作能夠有效調動各方參與的積極性，形成良性循環的新發展格局。整治項目的投資規模、產業帶動效應與資產增值功能，也使其在國家調控體系中具有“穩增長、促轉型、強動力”的多重經濟屬性，成為推動經濟高質量發展的重要政策工具。

逆周期調節：經濟下行期的“壓艙石”。在經濟周期處于轉型階段時，全域土地綜合整治通過政府主導的大規模投資建設，能夠有效對沖經濟減速壓力，發揮宏觀經濟“壓艙石”的重要功能，其作用機制主要體現在以下三個層面。

一是政府投資拉動內需。整治項目作為典型的公共投資項目，具有高資本密集度與長期收益性特征。國家通過增加整治投資規模，能夠直接拉動建筑、材料、機械、生態修復等相關產業發展，形成強大的產業鏈乘數效應。如，2022年海南省通過全域土地綜合整治，帶動農村投資超300億元。相較于其他基建投資，全域土地綜合整治具有更強的“在地化”特征，其投資效益能夠更直接地惠及項目區域，促進地方經濟的內生性復蘇。

二是創造就業崗位。整治項目實施與后續產業運營能夠吸納大量農村剩余勞動力，為穩就業與保民生提供現實支撐。如，在浙江“千萬工程”推進的20年間，持續拉動了對建筑、綠化、環境治理等行業的勞動力需求，通過打造“美麗鄉村”，催生了超過10萬家農家樂和民宿，為超過100萬人提供了就業崗位。同時，鄉村旅游、農村電商等新業態蓬勃發展，使大量農民實現了“離土不離鄉”的就業轉型。

三是基礎設施補短板。整治工程通過推進農田水利、道路交通與公共服務設施建設，改善城鄉發展環境，為后續產業投資與區域經濟復蘇創造條件。與短期刺激性投資不同，全域土地綜合整治兼具經濟效益與生態效益，在促進投資增長的同時，改善生態環境與空間質量，實現“穩增長”與“促綠色”的雙重目標。

跨周期調節：經濟轉型期的“推進器”。面對經濟結構的深刻變革和發展模式的轉型升級，全域土地綜合整治以前瞻性的空間布局和系統性的價值重構，為經濟高質量發展提供持續動力，發揮跨周期的“推進器”作用。

一是空間布局優化，為新興產業布局預留空間。全域土地綜合整治通過空間重構與功能調整，為新質生產力和戰略性新興產業提供發展空間；通過清理低效用地、復墾閑置土地與優化功能分區，為先進制造業、數字經濟、清潔能源等產業的布局預留空間載體，從而助力經濟結構的優化升級。如，2021年廣東廣州白云（英德）產業轉移工業園，經規劃改造釋放了620公頃產業空間。

二是整治前后土地用途轉化，激活資產價值。土地資源作為最重要的生產要素，其價值在整治后通過用途調整、基礎設施改善和生態功能提升而顯著增值，而土地增值部分又可通過資產入表、融資抵押和資本化運作，形成地方經濟新的增長動力。實踐表明，在完成土地整治后，部分地區土地資產評估價值平均提升15%~30%，顯著增強了地方政府與村集體經濟組織的財政能力與發展潛力。

三是整治帶動土地等要素流動，推動區域協調發展。全域土地綜合整治通過促進城鄉要素雙向流動與區域資源優化配置，推動區域協調發展。其中，通過整治釋放出的新增建設用地指標與土地經營收益，可反哺欠發達地區，實現空間資源在區域間的再分配，有助于縮小城鄉、區域發展差距，促進空間公平與共同富裕。

資金機制創新：保障經濟調節可持續性。穩定的資金投入機制是全域土地綜合整治經濟調節功能得以持續發揮的關鍵。傳統財政資金主導模式難以滿足大規模整治工程的長期資金需求，必須通過創新金融工具與收益分配機制，建立多元可持續的資金體系。

一是多元投融資體系。在全域土地綜合整治實施過程中，政府可通過發行專項債券、設立整治基金、引導政策性銀行信貸投放等方式，發揮財政資金的引導與放大效應；同時，通過資源導向的可持續開發模式吸引社會資本，通過政府和社會資本合作等模式、土地信托與產業投資等形式參與整治項目，實現風險共擔與利益共享。

二是收益共享機制。全域土地綜合整治可建立“政府—村集體—企業—農戶”利益聯結機制，在各參與主體之間形成整治收益合理分配結構，既保障政府和投資主體的資金回收，又確保村集體經濟組織與農戶獲得長期收益。同時，通過確立“資源增值、效益共享”的制度安排，增強基層參與積極性與項目可持續性。

三是資產盤活路徑。為解決整治項目投資回收期長、資金占用大的問題，全域土地綜合整治可積極推動資產盤活與金融創新，拓展土地資產資本化路徑。同時，通過土地資產證券化、不動產投資信托基金等方式，將整治形成的優質資產轉化為可流通的金融產品，實現資金良性循環。這不僅可提高整治項目的融資效率，也可增強其作為長期經濟調節工具的可持續性。

（作者呂婧供職于自然資源部國土整治中心，吳次芳、肖武分別為浙江大學公共管理學院教授、研究員，易杭就讀于浙江大學公共管理學院）